在全球数字化转型浪潮的推动下，数字公共基础设施（Digital Public Infrastructure，简称DPI）正在成为新兴经济体和发展中国家推动数字普惠金融和社会治理现代化的关键工具。与传统基础设施相比，数字公共基础设施侧重于打造支撑全民数字参与、赋能社会多元场景的数字能力底座，如数字身份认证、数字支付系统和数据交换平台等。

与此同时，数字金融服务（Digital Financial Services，DFS）也在快速演化，成为推动包容性增长、改善边缘人群金融可及性的核心抓手。但在不同国家和地区之间，这些服务的发展呈现出明显的不均衡性。一些国家已实现大规模数字支付的普及，而另一些国家仍面临数字鸿沟、基础设施缺失、信任不足等障碍。

在这一背景下，如何构建以DPI为核心的支撑系统，推动数字金融服务负责任、有序地扩展，是当前全球政策制定者与监管机构面临的重要课题。2025年，剑桥替代金融中心（CCAF）与世界经济论坛联合发布的《数字公共基础设施与数字金融服务》报告，从全球视角出发，首次提出了“DPI-DFS协同发展框架”，并通过实证案例分析了这一框架如何在印度、巴西、尼日利亚、乌干达等国家有效落地。

所谓“数字公共基础设施”（DPI），指的是一类具有公共属性、由政府主导或在政策监管下构建的关键数字系统，用以支撑社会中普遍性、高频率的信息传递与价值交换活动。它并非狭义的技术平台，而是一种“制度性基础设施”，具备稳定性、开放性与可扩展性等典型特征。目前DPI体系主要由三大核心模块构成：数字身份系统（Digital ID）、数字支付系统（Digital Payments）和数据交换系统（Data Exchange）。值得注意的是，DPI的公共性并不意味着所有模块均由政府直接运营，而是更多体现在基础规则的制定权、平台架构的开放性与监管的主导性上。

数字金融服务（DFS）包括电子钱包、数字信贷、在线保险、数字投顾等广泛领域，是居民与企业日常金融行为的直接触点。在传统发展路径中，DFS多依赖商业银行、金融科技平台等私营机构推动，其服务对象、覆盖范围与用户信任度易受到一定限制。

DPI的构建，为DFS提供了坚实的制度底座。二者的协同作用不仅体现在基础设施与产品之间的耦合关系，更在于制度支持与市场活力的“双轮驱动”。具体而言，DPI对DFS的赋能主要体现在以下三个方面。

首先，身份系统的建设降低了开户门槛。在缺乏统一身份证明体系的国家，传统金融机构往往面临“客户身份识别难”、欺诈风险大的问题。DPI中的数字身份模块可帮助用户快速完成KYC流程，大幅压缩开户与授信所需时间，提升覆盖效率。以印度为例，由政府主导实施的Aadhaar系统使超过12亿印度公民拥有了唯一可验证的数字身份，直接支撑了金融账户普及率从2011年的35%提升至2022年的78%以上。其与“Jan Dhan”计划配套实施，在短时间内帮助数亿人实现首次金融接入。

其次，支付系统的统一促成服务可及性提升。一个低成本、高效率的即时支付系统，能够使小微商户和普通消费者均能便捷接入数字金融服务，进而打破地理与收入门槛，实现“最后一公里”的金融触达。以巴西即时数字支付系统Pix为例，自2020年底推出以来，已覆盖逾1.5亿用户，日均交易笔数超过2亿，且女性、小微商户与偏远地区居民使用频率明显上升。支付的便捷性反过来促使数字钱包和微贷产品的渗透率持续提高。

最后，数据交换体系提升金融产品设计的精准性。在传统信用评分缺失的环境下，金融科技企业难以精准评估用户还款能力或保险风险。印度“Account Aggregator”（账户聚合）机制通过授权机制连接税务、电力账单、交易记录等数据源，使用户能有选择地授权数据共享，从而使无信用历史的个体获得首次信贷或低保费保险产品。这种可组合、可授权的数据使用方式，为“定制型”金融服务创造可能。

简而言之，DPI构筑的是制度通道与规则支撑，DFS则依托其基础运行于上层应用场景之中。二者之间的关系，并非简单的“技术对接”，而是在“制度—产品—用户”三维结构中互为支撑、互为制衡，共同决定着金融服务生态的质量与可持续性。

尽管“DPI+DFS”的协同发展路径已被广泛认可，但不同国家根据本国制度、技术能力与政策偏好，在实践中呈现出较大差异。以印度为代表的国家，采取了“自上而下”的全面推进模式，由政府主导统一标准与平台构建，形成了以“Aadhaar（印度国家数字身份系统）—UPI（统一支付接口）—AA（账户聚合机制）”为核心的完整DPI体系。这种模式的优势在于集成度高、覆盖面广，能够以较低边际成本服务庞大人口基础。

而如墨西哥、巴西、菲律宾等国家，则多采取“央行主导—多元协作”的渐进式模式，先构建支付层（如墨西哥的CoDi、巴西的Pix等），再逐步向身份认证与数据系统扩展。这种模式强调风险可控、重视私营部门参与，有助于提升整体效率。相较而言，部分撒哈拉以南非洲国家尚未形成完整的DPI架构，其数字金融生态主要依赖于移动通信运营商或金融科技企业，如肯尼亚的M-PESA体系，虽然在支付方面实现突破，但在身份统一与数据交互方面仍存短板。

此外，部分高收入国家（如美国、日本、德国）由于历史路径依赖与数据隐私法规限制，在统一化DPI建设上进展缓慢，但在DFS创新方面具备较强活力，更多依赖市场机制推动碎片化协同。

尽管理论上DPI为DFS提供了“制度基建”，但“DPI一定促进普惠金融”的观点仍需辩证看待。一方面，DPI的低成本、高普及特性，确实可以显著降低金融服务准入门槛，特别是在乡村、偏远或原本未被金融系统覆盖的群体中。另一方面，DPI本身只提供“通道”而非“产品”，如果缺乏适配机制与激励措施，可能导致平台“建起来”但服务“跑不动”。例如，如果数据使用规则不清、隐私保障不到位，将抑制用户授权意愿，反过来影响金融机构使用数据创新产品的积极性。

此外，更值得警惕的是，部分国家的DPI建设存在“集中—垄断—寻租”风险。如果关键信息节点或接口被少数大型机构控制，将可能固化市场格局，排挤中小型金融科技企业，不仅违背了平台开放初衷，亦削弱了服务多样性。

因此，DPI与DFS的协同，并非“路径自动”，而需持续的制度优化与多元主体间的博弈平衡，方可实现“建、用、治”一体化的良性循环。

DPI 的建设不仅是一个技术工程，更是一次深刻的制度重塑过程。在传统金融体系中，政府主要作为规则的制定者和监管的执行者，但在数字公共基础设施的发展语境下，政府的角色正在从“管制者”向“平台设计者”、“生态协调者”和“数字治理者”转变。

（一）政府角色的再定义

政府不再只是设定边界的裁判员，而是成为平台的架构者。这意味着其不仅要推动标准的制定与接口的统一，更需在平台架构之初便嵌入“公平可达”、“安全可控”的治理机制。

例如，在支付系统方面，印度政府不仅推动 UPI 接入银行系统，还强制要求支付应用服务商对所有用户开放接口，杜绝“赢家通吃”的垄断倾向。在数据使用方面，政府需设定明确的数据共享规范、隐私保护标准和授权撤回机制，建立平台的信任基础，防止“数据滥用”或“算法歧视”等问题的蔓延。

更重要的是，政府还需设计“中立可信”的数据治理机构，防止权力过度集中于某一方，引发“数据寻租”或“平台嵌套性腐败”问题。否则，即便平台建成，也难以持续承载社会信任。

（二）私营部门的功能重构

私营企业尤其是金融科技企业，在DPI生态中扮演着“双重角色”：既是产品创新的驱动者，也是平台规则的博弈者。一方面，随着DPI在身份认证、支付清算和数据聚合等关键环节的铺设，传统由私营部门垄断的部分基础能力被“公有化”或“协议化”。这为中小企业参与创新提供了更公平的起点，有助于激活数字金融生态的多样性。

但另一方面，平台的开放性也带来了对私营部门数据与商业模型的挑战。例如，强制的数据互通可能削弱大平台的数据壁垒，侵蚀其市场控制力；而过度依赖公有基础设施，也可能导致“路径锁定”或“技术依附”，加剧产业体系的单一化。

因此，政府需要在“促进创新”与“保障竞争”之间找到平衡点，既要防止寡头形成事实垄断，又需避免政策设计抑制企业的正当商业激励。

（三）个人权益的制度回应

作为数据的供给者与金融服务的最终使用者，公民个人不应仅被视作“数据输入方”，而应成为数字治理体系的权利主体。

在当前多数DPI机制中，用户授权往往被简化为一次性的“同意框”点击，缺乏细致的场景授权、用途限制与撤回机制，这不但不符合知情同意原则，也削弱了对个体的尊重与保护。

真正以人为本的DPI治理，应当包括：1）建立透明可审计的数据使用记录，防止“隐性画像”或“功能漂移”；2）设立独立申诉与纠错通道，为用户提供对数据使用的救济路径；3）推进数字素养教育，让用户真正理解自身在数据交换过程中的权利与义务。

只有当个体在数字金融生态中拥有“知情权”“选择权”与“控制权”，DPI 才能成为真正服务社会公平的基础设施，而非加剧信息不对称与权力不平等的新工具。

DPI与DFS的深度融合已逐步成为推动普惠金融、提升国家治理能力、激发民间创新的重要抓手。但从全球经验来看，DPI的建设与DFS的发展效果不仅取决于技术选型或平台建设的速度，更关乎顶层设计的合理性、制度安排的包容性以及治理结构的前瞻性。要真正实现“技术向善”，各国政府、私营企业与社会公众需在以下几个方面形成合力。

（一）制度先行，明确“以人为本”的价值导向

无论是身份识别、支付清算还是数据共享，DPI的本质并非服务效率最大化，而应以“普遍接入、公平可及、尊重权利”为核心目标。因此，在政策制定上应坚持以人为本的基本立场，优先保障弱势群体的接入权利，构建可持续的激励与约束机制。

（二）协同治理，构建多方参与的生态机制

传统监管模式往往聚焦于机构端的风险控制，而在DPI与DFS高度耦合的新环境中，治理的边界与责任需更加灵活。政府应推动“协同治理”机制的建立，引导私营部门参与底层设施建设，发挥其技术敏捷性与服务创新优势。

同时，应设立跨部门的数据治理协调机构，打通财政、央行、通信、司法等多个系统的数据壁垒，提升平台效能。也可探索引入行业协会、公民组织等第三方力量，提升政策透明度与用户信任度。

（三）注重本地化，避免“路径移植”的制度误区

虽然印度、巴西等国的DPI经验为全球提供了可供参考的模板，但在制度复制上仍需充分尊重各国的历史背景、金融结构与治理传统。例如，移动支付先行的国家与银行账户主导型国家，在推进支付基础设施时路径选择会截然不同。

对于尚未构建完整DPI体系的发展中经济体而言，应优先推动一至两个高外溢性的模块（如支付系统），再基于本地反馈逐步拓展至身份、数据等其他领域。同时，在技术选择与平台架构上，应尽量使用开放标准与模块化接口，预留可持续升级的空间。

（四）强化评估体系，推动可量化的政策反馈

目前多数国家在DPI建设过程中缺乏系统性评估机制，导致项目效能难以量化、政策改进难以聚焦。报告建议围绕“使用情况（Usage）”“覆盖广度（Coverage）”“满意程度（Satisfaction）”及“系统韧性（Resilience）”四个核心维度设定量化指标，以便动态监测DPI在实际服务中的运行成效与风险隐患。例如，在使用情况方面，可监测用户登录频率、交易笔数、数据调用次数等行为指标；在覆盖广度方面，应统计不同收入群体、性别、地区的渗透率差异；满意度维度则可通过用户反馈机制定期调查系统易用性、服务质量及信任度；系统韧性层面则需关注平台稳定性、抗攻击能力及灾难恢复能力等技术指标。

通过上述指标的动态监测与交叉分析，政府可以对DPI系统运行中的瓶颈、短板与风险点形成精准判断，并推动建立“基于证据的政策迭代机制”。这不仅有助于实现从“建得好”到“用得好”的转变，也为不同国家之间开展DPI建设路径比较、经验借鉴与全球标准协同提供坚实的数据基础。